COME SI DISTINGUONO I VINCOLI CONFORMATIVI DAI VINCOLI ESPROPRIATIVI?

La domanda è semplice ma la risposta è impegnativa.

Come si distinguono i vincoli conformativi (indennizzabili) dai vincoli espropriativi (o “lenticolari” o “localizzativi” o “puntiformi”) (non indennizzabili)?

La distinzione dipende dal contenuto e dalla ampiezza della efficacia che il vincolo produce nello spazio e nel territorio che è diretto a disciplinare.

In particolare, il vincolo ha carattere conformativo quando l’atto che lo impone miri a disciplinare, con le cosiddette zonizzazioni, l’intero territorio comunale o parte rilevante di esso. In questo caso, la disciplina imposta all’attività di edificazione privata incide su una estesa generalità di beni e su una pluralità indifferenziata e non predeterminabile di destinatari.

Invece, il vincolo ha carattere espropriativo quando l’atto che lo impone incida direttamente su beni determinati e sia diretto alla puntuale (cioè “lenticolare” o “localizzativa” o “puntiforme”) localizzazione sul territorio di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata, ma ne esige la traslazione in favore dell’ente pubblico.  

Ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio gli effetti sono del tutto diversi.

In particolare, se trattasi di vincolo conformativo, di esso si deve tener necessariamente conto.

Invece, se trattasi di vincolo espropriativo (cioè “lenticolare” o “localizzativa” o “puntiforme”), da esso si deve prescindere ed in tal caso il terreno espropriato deve essere valutato sulla base della natura e dell’edificabilità media dell’area circostante.

Sul punto la legge è chiarissima:

“Salvi gli specifici criteri previsti dalla legge, l’indennità di espropriazione è determinata sulla base delle caratteristiche del bene al momento dell’accordo di cessione o alla data dell’emanazione del decreto di esproprio, valutando l’incidenza dei vincoli di qualsiasi natura non aventi natura espropriativa e senza considerare gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e quelli connessi alla realizzazione dell’eventuale opera prevista…”

(cfr. 32/1 d.p.r. 327/2001) 

Parimenti dicasi per la giurisprudenza:

“La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi cui possono essere assoggettati i suoli, non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un’altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dell’atto di pianificazione: ove mediante lo stesso si provveda ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove si imponga solo un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, pertanto, prescindersi nella qualificazione dell’area…”

(Cass. 5.5.2021 n. 11810)

“Il tutto per un’operazione, apprezzata nell’impugnata sentenza come impositiva di vincolo lenticolare…

L’area di specie resta in tal modo correttamente ritenuta dalla Corte di merito come ricompresa in una più ampia zona del P.R.G. in forza del criterio che tutti i terreni che si trovano in una medesima area, o zona omogenea di appartenenza, devono essere suscettibili di percepire una medesima indennità, che deve essere calcolata in ragione di una valutazione del fondo da formulare sulla potenzialità media edificatoria del comprensorio, con esclusione del vincolo espropriativo-lenticolare (ex multis vd.: Cass. 20/02/2018 n. 4100)

(Cass. 14.10.2019 n. 25851)

(Cass. 1.6.2017 n. 13878; Cass. 16.3.2021 n. 7368; Cass. 22.3.2021 n. 7985Cass. S.U. n. 173/2001; Cass. n. 1336/2005; Cass. n. 19349/2012; Cass. n. 19072/2015; Cass. n. 10325/2016; Cass. n. 21707/2015; Cass. 3.7.2019 n. 17794).

Orbene, è ben noto il principio generale stabilito dalla giurisprudenza di legittimità secondo cui il vincolo imposto per la realizzazione di interventi di edilizia scolastica ha normalmente natura conformativa.

Ma va subito precisato che tale principio generale soffre una importante eccezione.

In particolare, si tratta dell’ipotesi in cui la previsione contenuta nello strumento urbanistico sia diretta a localizzare puntualmente l’opera scolastica sul territorio comunale attraverso l’individuazione precisa di una determinata area ben delimitata.

“La Corte territoriale, facendo corretta applicazione dei suesposti principi, ha ritenuto che il vincolo apposto con la variante del 2007 fosse preordinato all’esproprio, non conformativo, in quanto finalizzato alla realizzazione di una specifica opera pubblica (centro scolastico) sul suolo espropriato. In conformità a quanto accertato mediante la consulenza tecnica d’ufficio, la Corte d’appello ha rilevato che la variante del 2007 era stata disposta per localizzare le aree su cui realizzare il nuovo centro scolastico superiore…”

(Cass. 18.7.2019 n. 2019)

“…l’inserimento dei suoli nella zona F – attrezzature pubbliche (…) è inquadrabile in linea di principio nella zonizzazione del territorio e dunque determina il carattere non edificabile dei suoli stessi, dovendosi escludere il criterio della edificabilità di fatto (Cass., Sez. 1, n. 17958/2015; Cass., Sez. 6-1, ord. n. 6873/2011); in via di eccezione, i suoli medesimi possono avere natura edificabile qualora sia accertato il carattere localizzativo (pre-espropriativo) della relativa destinazione urbanistica, sicchè il suolo va valutato alla stregua della zona all’interno della quale l’opera pubblica da realizzare garantisce la prestazione del servizio pubblico (Cass., Sez. 1, n. 10343/2005)…”

(Cass. 7.10.2016 n. 20232) (conforme Cass. 7.10.2016 n. 20233)


“In conclusione, <la suddivisione in zone dell’intero territorio comunale e la individuazione delle rispettive destinazioni (in via generale e diffusa per parti omogenee), contenuta nei piani, conferisce ai medesimi quell’effetto tipico di conformazione del territorio, incidente sulla stessa struttura e sul regime giuridico della proprietà in ragione della sua allocazione zonale e della destinazione (generale) correlativa. Ed hanno contenuto conformativo della proprietà privata i vincoli aventi la funzione di definire per zone, in via astratta e generale, le possibilità edificatorie connesse al diritto dominicale> (Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 28051).

Ciò non esclude che gli strumenti urbanistici possono contenere <eccezionalmente… anche previsioni lenticolari> (Cass., Sez. Un., 23 aprile 2001, n. 173), ossia imporre un <vincolo particolare incidente su beni determinati, in funzione non già di una generale destinazione di zona, ma della localizzazione di un’opera pubblica, la cui realizzazione non può coesistere con la proprietà privata>, vincolo, questo, che <deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione> (Cass. 7 febbraio 2006, n. 2612; Cass. 19 settembre 2006, n. 20252; Cass., Sez. Un., 25 novembre 2008, n. 28051).

[…]
In definitiva, ogniqualvolta il PRG stabilisca in via generale il regime edilizio di un’intera zona del territorio comunale, assoggettando indistintamente tutte le aree che vi ricadono ad una medesima regolamentazione dello ius aedificandi, si rimane nell’ambito del potere di conformazione della proprietà con le conseguenti ricadute sul valore dei beni anche ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione. Laddove invece la previsione urbanistica non incida su una pluralità indifferenziata di beni, limitandosi ad individuare un modo <lenticolare> la localizzazione di una singola opera pubblica, il vincolo che ne deriva ha carattere espropriativo e non può incidere sulla determinazione dell’indennità di espropriazione”

(Cass. 26.9.2016 n. 18843)

La conclusione è allora evidente.

Ai fini della determinazione della indennità di esproprio, bisogna valutare il vincolo conformativo mentre bisogna prescindere dal vincolo espropriativo.

Pertanto, l’indennità di esproprio deve essere determinata sulla base del valore di mercato e della potenzialità edificatoria delle aree limitrofe, come da giurisprudenza che appare condivisibile.

E’ noto che della condizione di inedificabilità del suolo assoggettato a procedura ablatoria, perchè destinato a servizi ed attrezzature pubbliche (nella fattispecie, ad asilo nido), deve tenersi conto agli effetti valutativo-indennitari, sempre che sia riconoscibile un vincolo conformativo, ovvero riguardante porzioni del territorio comunale identificate, a prescindere dal loro regime di appartenenza, in base a criteri generali e predeterminati, riconducibili alla logica della zonizzazione (Cass. 7.2.2006, n. 2613; 27.5.2005, n. 11322: 1.4.2005, n. 6914; 20.1.2004, n. 821).

Diversamente, nel caso in cui la destinazione a utilizzazione collettiva sia funzionale a porzioni circoscritte del territorio comunale – e la previsione di opera pubblica si suoi dire oggetto, nella specie, di previsione “localizzativa” o “puntiforme” – la valutazione del bene deve essere inserita nel contesto territoriale i cui bisogni il previsto servizio è destinato a soddisfare: in tal caso si è in presenza di un vincolo preordinato a esproprio (Cass. 24.11.2005, n. 24837; 1.8.2003, n. 11729), e la valutazione di suoli destinati alla realizzazione di opere pubbliche deve essere riferita alla POTENZIALITÀ EDIFICATORIA DELLE AREE LIMITROFE, al cui servizio la destinazione pubblicistica è concepita, tenendo conto degli spazi da assegnare ad attrezzature collettive (Cass. 7.2.2006, n. 2613, cit.; 24.11.2005, n. 24837, cit.; 28.12.2004, n. 24064)”

(Cass. 2.4.2007 n. 8218).

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